헌법을 개정하면 전임 대통령이 다시 할 수 있나?

2009년 2월.

항간에 전임 대통령이 좋았느니 다시 하면 좋겠느니 하는 얘기가 보이는데 과연 법제상으로 가능한 일인지가 궁금했다.

우리나라 현행 헌법을 보면
제70조 대통령의 임기는 5년으로 하며, 중임할 수 없다.
제128조 ② 대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다.
부칙 제4조 ③ 이 헌법 중 공무원의 임기 또는 중임제한에 관한 규정은 이 헌법에 의하여 그 공무원이 최초로 선출 또는 임명된 때로부터 적용한다.
정도가 대통령의 임기 및 중임에 대한 조항이다. 부칙을 제외한 본문 조항만을 보면 대통령은 한 번만 할 수 있고 설사 재직하면서 헌법을 고쳐도 자신은 적용 대상이 안 되기 때문에 관련 조항을 개정할 유인도 없다.

다만 부칙의 규정이 조금 걸린다. 헌법이 바뀌면 '공무원'의 선출 또는 임명을 처음부터 다시 계산한다는 것인데, 대통령이 여기에 걸리는지, 즉 대통령이 공무원인지 먼저 판단해야 한다. 이에 대해 국가공무원법은 다음과 같이 규정한다.
제2조 (공무원의 구분) ①공무원은 이를 경력직공무원과 특수경력직공무원으로 구분한다.
②"경력직공무원"이라 함은 실적과 자격에 의하여 임용되고 그 신분이 보장되며 평생토록 공무원으로 근무할 것이 예정되는 공무원을 말하며 그 종류는 다음 각호와 같다. <개정 1999.1.21, 2005.3.24>
  1. 일반직공무원 : 기술·연구 또는 행정일반에 대한 업무를 담당하며 직군·직렬별로 분류되는 공무원
  2. 특정직공무원 : 법관·검사·외무공무원·경찰공무원·소방공무원·교육공무원·군인·군무원·헌법재판소 헌법연구관 및 국가정보원의 직원과 특수분야의 업무를 담당하는 공무원으로서 다른 법률이 특정직공무원으로 지정하는 공무원
  3. 기능직공무원 : 기능적인 업무를 담당하며 그 기능별로 분류되는 공무원
③"특수경력직공무원"이라 함은 경력직공무원외의 공무원을 말하며 그 종류는 다음 각호와 같다. <개정 1981.12.31, 1982.12.28, 1986.12.31, 1988.8.5, 1990.12.27, 1991.5.31, 1991.11.30, 1994.7.20, 1994.12.22, 1996.8.8, 1997.12.13, 1998.2.24, 1998.2.28, 1999.1.21, 1999.2.5, 1999.5.24, 2002.1.19, 2004.3.11>
  1. 정무직공무원
    가. 선거에 의하여 취임하거나 임명에 있어서 국회의 동의를 요하는 공무원
    나. 고도의 정책결정업무를 담당하거나 이러한 업무를 보조하는 공무원으로서 법률 또는 대통령령(대통령비서실의 조직에 관한 대통령령에 한한다)에서 정무직으로 지정하는 공무원
    다. 삭제 <2002.1.19>
    라. 삭제 <2002.1.19>
    마. 삭제 <2002.1.19>
  2. 별정직공무원 : 특정한 업무를 담당하기 위하여 별도의 자격기준에 의하여 임용되는 공무원으로서 법령에서 별정직으로 지정하는 공무원
  3. 계약직공무원 : 국가와 채용계약에 의하여 일정한 기간동안 전문지식·기술이 요구되거나 임용에 있어서 신축성 등이 요구되는 업무에 종사하는 공무원
  4. 고용직공무원 : 단순한 노무에 종사하는 공무원
④제3항의 규정에 의한 별정직공무원·계약직공무원 및 고용직공무원의 채용조건·임용절차·근무상한연령 기타 필요한 사항은 국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정한다. <개정 1982.12.28, 1994.12.22, 1998.2.24>
이상에 의하면 대통령은 특수경력직공무원 중 선거에 의해 취임한 정무직공무원으로 볼 수 있다.

이제 헌법의 본문과 부칙을 모두 포함해 다시 생각해보자. 한 번 임기를 마친 대통령이 직무 수행이 가능할만한 나이와 건강을 유지할 동안 어떤 이유로든 임기 및 중임에 대한 조항을 포함해 헌법이 개정되었다고 하자. 부칙에 의하면 공무원을 했던 기록은 초기화되었으므로 개정 헌법에 의하면 전임 대통령은 공무원으로서 재직한 적이 없는 셈이다. 따라서 다시 대통령에 선출된다고 해도 중임 제한 규정과 무관하다.

다만 위의 헌법 해석은 본문과 부칙을 동등한 수준에서 보고 있는데 이것이 옳은 해석 방식인지는 모르겠다.

물론, 이상은 헌법을 순전히 조문으로만 해석한 것으로, 우리나라 헌정에 있어 대통령의 연임 제한은 따로 단서 조항이 있을만큼 중요한 의미이므로, 비록 헌법을 개정하여 형식적으로 중임 제한의 효력이 사라지는 것이 가능하다 하더라도 실제 적용에 있어 전직 대통령 또한 연임 제한 조항에 적용을 받는다고 봄이 옳을 것이다.
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